Qué puede aprender la Argentina de las experiencias de Australia e Irlanda
Los dos países son mencionados como un ejemplo de transformación productiva a partir de la apertura económica y la atracción de inversiones extranjeras; economistas de distintas vertientes analizan las lecciones a tomar de ambos casos
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La hora de la reconversión productiva llegó a la Argentina. La frase se pronuncia como certeza más que como asunto de debate en el ámbito de los economistas y las relaciones internacionales. Las razones de esta afirmación, en cambio, son variadas: desde la revolución tecnológica productiva - e inevitable- a la que asiste el mundo, hasta las iniciativas de gobiernos que, por voluntad propia, definen la estrategia de inserción global que consideran más inteligente, acorde a los tiempos que corren.
Ahora bien, ¿cómo debe reconvertirse la matriz productiva argentina? ¿Existen casos de éxito en el mundo para tomar como referencia? ¿Cuáles son las diferencias y limitaciones con el caso local?
LA NACION consultó a diversos especialistas que coinciden en que es inevitable aggiornar el entramado productivo de la Argentina, al tiempo que advierten con matices sobre los caminos a seguir y la estrategia para recorrerlos.
La comparación con Australia es recurrente, no solo por estar ubicada en el hemisferio sur, y tener denominadores comunes con la Argentina, como la geografía y el clima, y por lo tanto, el potencial agropecuario, sino también por su contraste en el resto del sector primario. Ambas se destacan por los hidrocarburos y sus recursos mineros, pero la cantidad que tiene el país oceánico es significativamente mayor, y eso lo posiciona distinto.
Daniel Schteingart, director de Desarrollo Productivo del centro de estudios Fundar, afirma: “Australia es un país que tiene muchos recursos naturales más per cápita que la Argentina, lo cual tiene sentido porque es un territorio tres veces más grande que el nuestro con poco más de la mitad de la población. No sorprende que hoy exporte 12 veces más recursos naturales per cápita que nosotros (US$12.000 vs. US$1000)”. Y advierte: “Aun con el mega boom de Vaca Muerta y la minería, y siendo ultra optimistas, para 2035 podríamos ir a US$3000 per cápita de exportaciones de recursos naturales. Esto significa que no alcanza solo con los recursos naturales para un país con la escala del nuestro. Tenemos que apostar por otros sectores”.
El economista destaca que el caso australiano no se reduce a la apuesta por los recursos naturales. “Australia logró que sean una locomotora que arrastre a un gran ecosistema sofisticado de bienes y servicios proveedores. El ejemplo típico es lo que se conoce como el METS (Mining Equipment Technology and Services), que hoy factura más de US$50.000 millones al año y ubica al país como uno de los principales jugadores del mundo en software para minería. Otro ejemplo son los servicios educativos, que es un complejo que exporta más de US$30.000 millones al año”.
Por su parte, Andrés López, economista del Instituto Interdisciplinario de Economía Política de la UBA, opina: “Solo casos muy excepcionales -como Australia o Noruega- logran sostener altos niveles de PBI per cápita con escasa diversificación, gracias a dotaciones extraordinarias de recursos naturales. La Argentina, en cambio, debe sostener y profundizar su actual grado de diversificación productiva y exportadora. Esto no implica que el Estado seleccione sectores ni determine qué producir, sino que genere las condiciones -estructurales (estabilidad macroeconómica, marco regulatorio y fiscal predecible), de capital humano y de infraestructura- para que el sector privado pueda identificar y aprovechar oportunidades de inversión y exportación en los más variados sectores de actividad”.
Para Jorge Vasconcelos, investigador jefe del Ieral de la Fundación Mediterránea, la reconversión productiva en Australia a mediados de los 80 se dio de la mano de un proceso de apertura económica, en un contexto global muy diferente al actual. “El plan fue secuencial, aplicado en un período prolongado, con medidas específicas vinculadas con los sectores con mayores dificultades para su reconversión, a diferencia del caso de Nueva Zelanda, que fue abrupto, sin anestesia. La de Australia fue una verdadera política de estado, acordada entre los partidos laborista y liberal, que se institucionalizó a través de la creación de una ‘Comisión de Productividad’, dando garantías acerca de que las políticas no habrían de revertirse”. Y aclara: “Cuando Australia comenzó su proceso de apertura económica no había llegado a tener el grado de distorsión en el que cayó la Argentina por ir más allá de los límites en la política de sustitución de importaciones y en la utilización del gasto público como supuesta locomotora del desarrollo”.
El economista Ricardo Delgado, presidente de la consultora Analytica, menciona a Canadá y Finlandia como otros casos exitosos de economías que lograron diversificarse a partir de sus recursos naturales. “El caso de Irlanda también es interesante por el papel que desempeñaron la estabilización macroeconómica, la baja tributación corporativa y la apertura económica, un esquema similar al que sigue el Gobierno y para lo cual el RIGI cumple un rol muy relevante. Sin embargo, suele omitirse la crucial integración al mercado europeo, que amplió la escala de sus exportaciones y la atracción de inversiones; el rol activo de su agencia estatal de promoción, que orientó la inversión extranjera directa hacia sectores de alto potencial tecnológico; las fuertes inversiones en educación y capital humano; y los acuerdos de concertación social entre el gobierno, las empresas y los sindicatos”.
Siguiendo con el ejemplo de Irlanda, Iván Cachanosky, economista jefe de la Fundación Libertad y Progreso, enfatiza: “Irlanda partió de una economía agraria y proteccionista, que se abrió radicalmente en los años 60 y 70, y en la transición sufrió exactamente lo que la Argentina está atravesando hoy: el colapso del empleo textil y automotriz, y la caída de la industria, que vivía detrás de los aranceles. El salto vino después, cuando logró atraer inversión extranjera de alta calidad en tecnología y farmacéutica, apoyado en educación, instituciones sólidas y baja carga tributaria”.
El caso de América Latina
Juan Carlos Hallak, economista especializado en comercio internacional y desarrollo productivo, afirma que en la región no existen cabalmente “casos de éxito” en materia de reconversión productiva. Pero considera que hay experiencias orientadas hacia ese camino que deben tomarse en cuenta, como la creación de agencias estatales de promoción de exportaciones, inversión e innovación en Chile, Colombia, Uruguay y Costa Rica, que proveen servicios de apoyo a las empresas para ayudarlas a ganar competitividad.
“No hay modelos integrales, pero sí podemos tomar ejemplos específicos de buenas políticas y esfuerzos de coordinación en esos países de América Latina. Lo que ha fallado es la continuidad, por falta de convicción de los gobernantes. Colombia es el lugar donde más institucionalizado está dicho esfuerzo de coordinación, con el sistema nacional de competitividad e innovación. Y tal vez el caso más efectivo son las mesas ejecutivas de Perú, menos formalizadas, más bottom up, que han tratado de coordinar la interacción público-privada para identificar cuellos de botella del crecimiento sectorial”, opina.
Cachanosky también evoca a Chile como referencia. “Abrieron su economía en los años 70, con un costo de transición alto para la industria tradicional, y terminó construyendo una matriz exportadora diversificada en minería, vino, salmón y servicios financieros. El denominador común es que la apertura generó heterogeneidad en el corto plazo y convergencia en el mediano, siempre que hubiera estabilidad macroeconómica como base”.
En la óptica de Schteingart, la liberalización chilena en los primeros años de la dictadura de Augusto Pinochet (que fue mucho más allá de la apertura comercial e incluyó desregulación financiera abrupta) fue al principio “muy traumática” y terminó en una crisis severa en 1982, con desempleo mayor al 20%. “Lo mejor vino después, con un giro más pragmático, que entre otras cosas incluyó políticas industriales. Detrás del despegue de algunos sectores hubo inversión en sanidad, certificaciones, logística, agencias públicas y coordinación público-privada”, señala.
Para Gabriel Merino, investigador del Conicet, la apertura económica genera una reconversión productiva de hecho. “El tema es que puede ser al estilo China, cuya reforma se produce bajo una fuerte planificación estatal, como parte de planes quinquenales; o al estilo argentino que, con aperturismos ingenuos en algunos momentos, más que a una reconversión productiva han contribuido a una regresión productiva, donde se impusieron fuerzas del mercado global sin planeamiento nacional”.
Los caminos posibles
Dados los casos mencionados, ¿qué camino debería seguir la Argentina? “La reconversión productiva es inevitable, pero lo que importa es el punto de partida conceptual e institucional”, expresa Cachanosky. “La Argentina no necesita diversificarse por diversificarse. Necesita especializarse en lo que hace bien y dejar que el mercado determine dónde están sus ventajas comparativas reales. La diversificación que vale es la que emerge de esa lógica, no la que se diseña desde un ministerio”.
Schteingart ofrece otro punto de vista: “Australia no logró esa reconversión exitosa meramente en base a que el mercado lo haga todo. Hubo planificación, transición, compensación a sectores perdedores, una amplia red de estado de bienestar e inversión pública sostenida en ciencia, tecnología y educación. Son muchos elementos que hoy no están en la Argentina”.
En la misma línea, López asegura que no alcanza con avanzar en la diversificación productiva y que es necesario complementarla con políticas de desarrollo territorial. “Se requiere de esquemas de coordinación entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales y municipales, creando clusters –por ejemplo, en torno a Neuquén-, así como de la promoción de encadenamientos productivos y las actividades de innovación vinculadas a las plataformas de otros recursos naturales del país”.
Merino cree que la Argentina debe pensar la reconversión productiva en cuatro ejes. “Primero, que no implique pérdida de complejidad económica, basándose solo en la exportación de commodities. Segundo y tercero, que no sea sin eslabonamientos hacia arriba (producción de insumos, herramientas, servicios y maquinaria) y hacia abajo (valor agregado de las materias primas) de la cadena productiva. Y cuarto, la modernización de la estructura existente, que tiene menos perfil exportador y debe apuntar a mejorar la productividad y competitividad”.
Según Schteingart, la política productiva no debe reorientarse hacia un proteccionismo obsoleto ni a un industrialismo nostálgico. Además de promover la infraestructura y el desarrollo de eslabonamientos en torno a recursos naturales, “la Argentina debe definir tres o cuatro sectores de punta (no veinte) donde pueda ganar ventajas competitivas: biotecnología, inteligencia artificial (más allá de data centers), industria nuclear y satelital, e industria de la salud”.
Al poner el foco en el crecimiento sostenido, Cachanosky opina que hay tres pilares innegociables. “Son fundamentales la estabilidad macroeconómica (inflación baja, moneda sana y equilibrio fiscal), reglas de juego claras y estables (permitiendo que iniciativas como el RIGI o el súper RIGI tengan éxito) y profundizar la reforma del mercado laboral (condición necesaria para que la nueva matriz fortalezca la formalidad en lugar de la informalidad”, puntualiza.
“Sin la macro no se puede, pero con la macro sola no alcanza”, resume Schteingart. “Los países que lograron complejizar su aparato productivo no lo hicieron solo con una macro estable, sino con un amplio repertorio de políticas productivas”, concluye.
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